¿Cuál es el fundamento constitucional del comercio exterior? Explicación del artículo 131 de la Constitución

El artículo 131 segundo párrafo de la Constitución mexicana, es el fundamento constitucional del comercio exterior en el país.

En el régimen jurídico mexicano, el ordenamiento legal que está por arriba de todos los demás, es la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, bien decía el Doctor Ignacio Burgoa reconocido constitucionalista mexicano: “sobre la constitución nada” es decir, que la máxima norma legal la constituye sin duda, la referida constitución, y que todo ordenamiento jurídico que la contravenga sería, por ende, contraria al ordenamiento supremo.

Así pues, es en la Constitución, donde encontramos todo el sostén legal de las diferentes ramas del derecho mexicano, por ejemplo: lo tocante a la materia de educación está previsto en el artículo 3; los derechos laborales los encontramos en el artículo 123; y así, podríamos mencionar muchos ejemplos más.

Conforme a la importancia y trascendencia del comercio exterior, este a su vez, también se encuentra regulado a nivel Constitucional, y su fundamento lo encontramos en el artículo 131 segundo párrafo de la Constitución, que dice:

El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras, así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquier otro propósito, en beneficio del país. El propio Ejecutivo al enviar al Congreso el Presupuesto Fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida.

Lo norma legal transcrita, se puede dividir de la siguiente manera:

1. La delegación legislativa del Congreso Mexicano como uno de los Poderes de la Unión, a favor del Poder Ejecutivo, para facultar a éste, en los siguientes rubros:

Aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras.

El Poder Legislativo, recae en el Congreso de la Unión, mismo que se divide en dos Cámaras la de Diputados y la de Senadores, quienes son los facultados para aprobar la Ley del Impuesto General de Importación y Exportación^[1], en la cual se prevén las cuotas (aranceles) a que se refiere la norma Constitucional.

En ese tenor, la posibilidad de aumentar, disminuir, derogar o crear otras cuotas o aranceles, es realizado por el Presidente de la República, en cumplimiento al mandato constitucional. Por ejemplo, el 10 de abril de 2019, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el siguiente Decreto:

SECRETARIA DE ECONOMÍA

DECRETO por el que se modifica la Tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación y el Decreto por el que se establece el impuesto general de importación para la región fronteriza y la franja fronteriza norte.

Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Presidencia de la República.

ANDRÉS MANUEL LÓPEZ OBRADOR, Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, en ejercicio de la facultad que me confiere el artículo 89, fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con fundamento en los artículos 131 de la propia Constitución; 31 y 34 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, 2o, 4o., fracción I y 12 de la Ley de Comercio Exterior, y

CONSIDERANDO

Que el 18 de junio de 2007 se publicó en el Diario Oficial de la Federación, la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación, en la que se establece la Tarifa arancelaria aplicable a la importación y exportación de mercancías en territorio nacional;

……..

DECRETO

Modificaciones a la Tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación.

Artículo Primero.- Se crean las fracciones arancelarias de la Tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2007 y sus modificaciones posteriores, que a continuación se indican:

CÓDIGO	DESCRIPCIÓN	UNIDAD	IMPUESTO
CÓDIGO	DESCRIPCIÓN	UNIDAD	IMP	EXP
6401.10.02	Calzado para hombres y mujeres.	Par	10	Ex.
6401.10.99	Los demás.	Par	10	Ex.
6402.91.07	Los demás sin puntera metálica.	Par	25	Ex.

…………………………………………….

TRANSITORIOS

Primero.- El presente Decreto entrará en vigor a los 15 días siguientes al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, con excepción de lo señalado en el artículo Quinto que entrará en vigor a los 180 días naturales contados a partir del día siguiente de la entrada en vigor del presente instrumento.

Segundo.- Lo dispuesto en el artículo Cuarto del presente instrumento, concluirá su vigencia a los 180 días naturales siguientes a la entrada en vigor del presente Decreto.

Dado en la residencia del Poder Ejecutivo Federal, en la Ciudad de México, a 9 de abril de 2019.- Andrés Manuel López Obrador.- Rúbrica.- El Secretario de Hacienda y Crédito Público, Carlos Manuel Urzúa Macías.- Rúbrica.- La Secretaria de Economía, Graciela Márquez Colín.- Rúbrica.

Como podemos apreciar, el Decreto se funda, entre otros ordenamientos, en el artículo 131 de la Constitución Federal, además, hace una exposición de motivos y de los argumentos que tomó en consideración para modificar la Ley de los Impuestos Generales de Importación y Exportación, que previamente, había sido aprobada por el Congreso Federal.

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2. El mismo artículo que se analiza establece también otra facultad a favor del Poder Ejecutivo, en los siguientes supuestos:

Cuando lo estime urgente, el Presidente de la República, puede restringir, o en su caso podrá prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquier otro propósito, en beneficio del país.

La aplicación de las restricciones y prohibiciones a que alude la norma constitucional, reguladora del comercio exterior mexicano, presupone “la urgencia” de su aplicación, tendientes a regular el comercio exterior, la economía del país y la estabilidad de la producción nacional. Por lo que cualquier modificación en materia de restricciones y prohibiciones, deben de tener un origen y un sustento, encaminado a beneficiar a México, toda vez que, de lo contrario, cualquier modificación, no tendría razón de ser. Inclusive modificar la ley, sin ese sustento, sería un acto arbitrario del gobierno mexicano.

En el sistema jurídico mexicano, a las restricciones que alude la norma constitucional, las conocemos como regulaciones y restricciones no arancelarias, las cuales se contemplan en el artículo 17 segundo párrafo de la Ley de Comercio Exterior, que las clasifica en:

Permisos previos
Marcado de país de origen
Cuotas compensatorias
Certificaciones (NOM)
Cupos máximos.

Por lo que toca a mercancías prohibidas, podemos señalar, que son mercancías fuera de comercio licito, entre otros podemos mencionar a las drogas y enervantes, inclusive medicamentos y estampas impresas. Por lo que en la RMCE^[2] en el anexo XVII, inciso VII, se enlistan una serie de fracciones arancelarias que amparan diversas mercancías que se consideran como prohibidas, y por ende no se pueden legalmente importar o exportar.

ANEXO 17 MERCANCÍAS POR LAS QUE NO PROCEDERÁ EL TRANSITO INTERNACIONAL POR TERRITORIO NACIONAL.

VII. Mercancías prohibidas clasificadas en las fracciones arancelarias: 0301.99.01, 1208.90.03, 1209.99.07, 1211.90.02, 1302.11.02, 1302.19.02, 1302.39.04, 2833.29.03, 2903.82.02, 2903.89.03, 2910.90.01, 2931.90.05, 2939.11.01, 3003.40.01, 3003.40.02, 3003.90.05, 3004.40.01, 3004.40.02, 3004.90.33.

3. Por último, el artículo 131, en su parte final, ordena al Ejecutivo que cada año presente un informe al Congreso, a través, del Presupuesto Fiscal, es decir, lo que conocemos como el Presupuesto de Egresos, que el Presidente presenta al Congreso, junto con la iniciativa de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal correspondiente.

El propio Ejecutivo al enviar al Congreso el Presupuesto Fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida.

Tenemos, que el Presidente de la República, cumpliendo la obligación constitucional, prevista en la última parte del segundo párrafo del artículo 131, de la Carta Magna, envía todos los años el informe por escrito, donde el Ejecutivo da cuenta del uso de la facultad extraordinaria que le confiere el Congreso Federal en materia de comercio exterior. En dicho informe, el Presidente presenta una relación detallada de todas la modificaciones, adiciones y derogaciones, que realizó en materia de aranceles y de regulaciones no arancelarias, e inclusive en materia de prohibiciones y salvaguardas, respecto del año que corresponda.

Lo anterior lo lleva a cabo el Presidente, a través, del Presupuesto de Egresos correspondiente, al siguiente año fiscal, así como la Ley de Ingresos de la Federación que regirá los ingresos de la federación por el ejercicio fiscal del año que corresponda.

A continuación, se transcribe parcialmente el informe que el C. Presidente de México rindió a la Cámara de Diputados, en el 2019, como ya se dijo en cumplimiento de lo ordenado en la Constitución Federal.

Informe sobre el uso de la facultad conferida al Ejecutivo Federal en materia arancelaria, que se presenta de conformidad con el artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

PRESIDENTE DE LA MESA DIRECTIVA DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS DEL CONGRESO DE LA UNIÓN.

P r e s e n t e.

En cumplimiento a lo dispuesto por los artículos 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 4o. de la Ley de Comercio Exterior, me permito someter a la aprobación de esa Soberanía el informe sobre el uso de las facultades que en materia arancelaria ha ejercido el Ejecutivo Federal a mi cargo durante el periodo comprendido entre el 1 de diciembre de 2018 y el 8 de septiembre de 2019.

Las modificaciones arancelarias a la Tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación (TIGIE) realizadas en este período se llevaron a cabo con el objeto de mantener estrategias y acciones que fomenten el crecimiento de la productividad y la competitividad de sectores relevantes de la industria nacional como lo son los sectores del acero y la industria textil, de confección y del calzado, así como la eliminación de la medida con efectos sustanciales equivalentes a las adoptadas por los Estados Unidos de América, en beneficio de la economía nacional.

Las modificaciones consistieron en lo siguiente:

Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 25 de marzo de 2019:

Se restableció el aumento, por un plazo de 180 días naturales, al arancel de importación de 186 fracciones arancelarias correspondientes a mercancías del sector siderúrgico, toda vez que permanecen condiciones desfavorables en la industria mundial del acero, como son la constante sobreproducción mundial de dicho metal. Las 186 fracciones arancelarias de productos siderúrgicos comprenden mercancías de las familias de placa en hoja, placa en rollo, lámina rolada en caliente, lámina rolada en frío, lámina recubierta, alambrón, varilla, perfiles, tubos sin costura y tubos con costura.

Se restableció la adición, por la misma temporalidad del arancel mencionado en el párrafo anterior, de 10 fracciones arancelarias que tuvieron un incremento arancelario temporal conforme se describe en el párrafo 2 PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA anterior a los Programas de Promoción Sectorial, con el fin de mantener la competitividad de las cadenas productivas y de los sectores industriales más sensibles como lo son: el eléctrico, el electrónico, el automotriz y el de autopartes.

…………………….

En el periodo comprendido del 1 de diciembre de 2018 al 8 de septiembre de 2019, la Comisión de Comercio Exterior se reunió en 13 ocasiones con el fin de desahogar 80 solicitudes recibidas por el sector público.

Actualmente, la TIGIE tiene 12,745 fracciones arancelarias, y como resultado de las medidas señaladas, los indicadores arancelarios son una media arancelaria simple de 5.90%, una desviación estándar de 8.50% y el arancel efectivamente pagado entre el mes de septiembre de 2018 y el mes de julio de 2019 de 0.73%.

Como se puede apreciar, en el informe parcialmente transcrito es detallado y señala todas las reformas que el Ejecutivo realizó a la Ley del Impuesto General de Importación y Exportación.

Posteriormente el Congreso de la Unión aprueba las modificaciones que el ejecutivo Federal realizó en el ejercicio fiscal del 2019, publicando en el Diario Oficial de la Federación, la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal del 2020, y su artículo segundo transitorio, (actualmente a consideración de la Cámara de Diputados para su aprobación) señala lo siguiente:

DECRETO POR EL QUE SE EXPIDE LA LEY DE INGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2020

Artículo Único. Se expide la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2020.

LEY DE INGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2020.

………………………..

Transitorios

Primero. La presente Ley entrará en vigor el 1 de enero de 2020.

Segundo. Se aprueban las modificaciones a la Tarifa de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación efectuadas por el Ejecutivo Federal a las que se refiere el informe que, en cumplimiento de lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ha rendido el propio Ejecutivo Federal al Congreso de la Unión en el año 2019.

Este procedimiento se repite cada año, con el propósito de que el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo Federal, den cumplimiento a lo dispuesto por el multicitado artículo 131 Constitucional.

Comentarios finales:

No debemos de pasar por alto, que la facultad constitucional de legislar en materia de comercio exterior, compete originalmente al poder legislativo, es decir, a la Cámara de Diputado y Senadores del Congreso de la Unión, artículos 49 y 73 fracción XXIX, sin embargo, la propia Constitución faculta al titular del Poder Ejecutivo, que lo representa el Presidente de la República, para legislar de manera extraordinaria en materia de comercio exterior.

Es importante, que sepamos que en las democracias modernas existe una división de poderes, que lo conforman el Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial, nos referiremos brevemente a cada uno, el primero es encabezado por el Presidente la República y es el encargado de ejecutar la leyes que emanan del Poder Legislativo, y éste, se encarga de elaborar la leyes, y por último, el Judicial que le compete dirimir las controversias que resulten de aplicar las leyes debidamente promulgadas.

Efectivamente el encargado de elaborar las leyes es el Poder Legislativo, pero existe dos excepciones a ese principio constitucional, el relativo a la restricción o suspensión de derechos y garantías a que se refiere el artículo 29 Constitucional, -tema que no nos ocupa, por esta ocasión- y otro, el relativo al comercio exterior, que se prevé en el transcrito segundo párrafo del artículo 131, de la Constitución Federal, en el cual, se señala expresamente, que el Poder Ejecutivo puede legislar en materia de comercio exterior.

La explicación a esa facultad extraordinaria en materia de comercio a favor del Ejecutivo,es que el Estado mexicano debe contar con los mecanismos legales para poder regular de manera expedita el comercio exterior, sino se corre el riesgo de tener graves desestabilizaciones, de carácter económico o sanitario.

Imaginemos un escenario donde se estuviera importando productos agrícolas o agropecuarios, donde esos productos estuvieran contaminados con alguna enfermedad o virus (como es el caso de la gripe aviar de las aves) entonces nuestras industrias afines, la fauna e inclusive la población en general estuviera en riesgo inminente de contagiarse. Bajo ese escenario, si el Presidente de la República no contara con las facultades extraordinarias aludidas, tuviera entonces que presentar una iniciativa de reformas a la Ley General de Salud, Ley General de Sanidad Animal, Ley de Comercio Exterior, la Ley de los Impuestos Generales de Importación y Exportación, donde se prohibiera o restringiera la entrada de los productos señalados, sin embargo, para esto, se tendría que esperar las sesiones ordinarias del Congreso de la Unión o convocarse a una extraordinaria, para que aprobara esas reformas de ley, empero, para cuando las aprobaran y se publicaran en el Diario Oficial de la Federación, sería demasiado tarde, toda vez que, la mercancía ya se habría internado e importado a nuestro país.

Es por ello que el Presidente cuenta con las facultades de restringir la importación de dichos productos.

Al respecto, es conveniente citar un criterio de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación –México- que se explica por sí sola, y nuestro punto de vista coincide esencialmente, con el criterio judicial de nuestro máximo Tribunal.

COMERCIO EXTERIOR. LA POTESTAD TRIBUTARIA CUYO EJERCICIO PUEDE AUTORIZAR EL CONGRESO DE LA UNIÓN AL TITULAR DEL EJECUTIVO FEDERAL, EN TÉRMINOS DE LO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 131, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA, NO ESTÁ CONDICIONADA A PROCEDIMIENTOS O REQUISITOS DE VALORACIÓN QUE IMPIDAN A ÉSTE FIJAR CONTRIBUCIONES EN DICHA MATERIA.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 131, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el objeto de dotar al Estado de mecanismos jurídicos eficientes y expeditos que le permitan encauzar las operaciones de comercio internacional en beneficio de la economía nacional y responder con la velocidad necesaria a las fluctuaciones que el intercambio de bienes con el sector externo provoca a aquélla, el Congreso de la Unión puede autorizar al Ejecutivo de la Unión para establecer contribuciones al comercio exterior, mediante la expedición de disposiciones de observancia general. En tal virtud, si se atiende a que la razón fundamental que justifica tal autorización es la urgencia en el ejercicio de la potestad formalmente legislativa, lo que exime al presidente de la República de seguir un proceso legislativo para crear una disposición que constitucionalmente tiene el mismo rango que una ley emanada del mencionado Congreso, resulta inconcuso que el desarrollo de la referida facultad no puede condicionarse a procedimientos o requisitos de valoración que obstaculicen o impidan al titular del Ejecutivo establecer contribuciones de la referida naturaleza.

Conclusión:

El artículo 131 segundo párrafo, es el fundamento Constitucional del Comercio Exterior Mexicano, pero en dicho ordenamiento y por la naturaleza de la propia constitución, no se pueden prever todos los supuestos, por ello se expidió su ley reglamentaria, que se conoce con el nombre de Ley de Comercio Exterior, que más adelante se analiza por separado, adelantando que dicha ley, tiene como finalidad la de regular, promover e insertar en los organismos internacionales, el comercio exterior mexicano.

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Mtro. Ramón Rafael Rodríguez García

* Abogado postulante en asuntos aduaneros y de comercio exterior, administrativo y fiscal. Egresado de la Universidad de Guadalajara, con el grado de Maestria en Impuestos y Maestría en Derecho Corporativo por la misma universidad, profesor a nivel licenciatura y posgrado en la Universidad de Guadalajara campus CUCEA, ITESO y Universidad Panamericana campus Guadalajara, donde imparte catedra de Derecho Aduanero, Régimen Jurídico del Comercio Exterior, Legislación Aduanera, Legislación de Comercio Exterior, Tratados Internacionales de carácter comercial, Clasificación Arancelaria y Reglas de Origen.

El presente texto, artículo o post no constituye una consulta particular, y por tanto; ni Ramón Rafael Rodríguez García, ni LEXCEA Abogados y Consultores S.C., no se hacen responsables respecto a la interpretación o aplicación que se le otorgue.

[1] Ley del Impuesto General de Importación y Exportación, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de enero del 2002 y entró en vigor el 01 de abril del mismo año, actualmente vigente.

[2] RGCE, Resolución Generales de Comercio Exterior, que es un ordenamiento que el Ejecutivo Federal publica cada año.